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我国配售电价改革评价与建议
- 2018-03-27 -

我国配售电价改革评价与建议


2016年国家颁布《省级电网输配电价定价办法(试行)》。截至2017年底,我国省级电网输配电价改革工作基本完成,除西藏外各省级电网输配电价已全部批复。2017年底,国家又出台区域电网输电价格、跨省跨区专项工程输电价格以及地方电网和增量配电网配电价格的定价办法(指导意见),以上四个定价办法构成了我国输配电价体系改革的基本政策框架。总体上看,我国输配电价改革取得了显著的成果。但是,考虑输配电价的应用范围和功能发挥程度,加上输配电价成本分摊与监管等的复杂性,我国输配电价改革还仅仅只是刚开始,还有许多关键环节和因素需要总结、完善和进一步改革。


一、当前我国输配电价改革的成效


1.明确了输配电价的定价方法。政府对具有自然垄断属性的电力商品进行包括定价在内的价格管制,是计划经济也是市场经济条件下政府管理经济的基本做法,国外有非常成熟而具体的政府定价方法和政策。1995年我国《电力法》提出了“制定电价,应当合理补偿成本,合理确定收益,依法计入税金,坚持公平负担,促进电力建设”的原则。2003年“电价改革方案”的三个实施办法中提出了成本加收益的定价方法,但是没有出台具体细则和组织实施。这次输配电价改革中,国家首次提出相对完善的准许成本加合理收益定价办法及操作规则。在这个基础上,2017年底又出台了区域电网输电价格、跨省跨区专项工程输电价格以及地方电网和增量配电网配电价格的定价办法(指导意见)。四个办法提出了适用于目前所有输配电经营领域的输配电价制定的不同方法,如表1所示。


表1我国现行输配电价体系定价方法




2.基本实现省级电网输配电价改革的全面覆盖。2014年底深圳输配电价改革试点以来,省级电网输配电价改革按照国家政策指导与分省试点制定相结合的原则,积极又稳妥地推进和实施;在较短的时间内,基本完成了改革任务。截至2017年底,全国各省级电网均进行了输配电价改革。除黑龙江、蒙东地区、新疆(含新疆生产建设兵团)以及西藏等四地暂未公布输配电电价外,其他各省级电网均已先后向社会公布国家发展改革委审核后的输配电价政策。


3.降低了输配电价和用户用电成本。根据已经批复的输配电价结果,各省(市、区)输配电价绝大多数有不同程度的降低。国家发展改革委发布数据显示,这次输配电价改革共核减与输配电业务不相关或者不合理的成本费用达到1180亿元,平均核减比例为14.5%。与购销价差比较,实施输配电价改革后的平均独立输配电价减少近1分钱/千瓦时,32个省级电网准许收入减少约480亿元。国家将输配电价改革的降价空间全部用于降低终端电力用户尤其是工商业用户的用电价格,降低了企业的用电成本。


二、输配电价改革存在的主要问题


考虑到省级电网输配电价改革已经基本完成,而且对其它三项改革有基础和示范作用,下面主要以省级电网输配电价改革为对象,分析和说明当前我国输配电价改革中存在的不足和问题。


1.输配电价的分类过于简单。


为了使电价更加准确地反映用电成本,国外输配电价体系的设计一般在结构上至少分为接入(或接出)价格和电网使用价格(类似于我国目前的省级电网输配电价)两个部分,并以两部制为核心,在基于用户电压等级分类的基础上,综合考虑用户用电特性(如用户负荷特性、用电时段、规模与密度等)以及输配电阻塞特性等因素,另外,还提供多种电价方案供用户选择。相比较国外的做法,目前我国输配电价改革形成的分省分电压等级的输配电价是最基础的输配电价,没有根据用户用电特性和输电阻塞情况进行细分,从价格机制的角度评价,反映实际成本或机会成本不够,发挥的作用还十分有限。


2.定价目标不清晰和不统一。


输配电价改革的主要目标应该是使电价反映用户的真实用电成本和投资者的机会收益,在促进资源最优配置的同时,促进电网开放和电力市场改革,不同层次的决策主体及相关利益主体必须分享共同的目标。但是,实际定价过程中,中央和省级政府部门以及电网企业之间定价目标并不清晰和统一。国家的目标是控制和规范成本和收益,对应的方法是准许成本加合理收益。省级政府的目标是降低价格,对应的方法是价格上限法,即不管实际成本大小,只能在原来购销差价的基础上降低价格。电网企业的目标则是实现准许收入最大化,而不是获得准许收益;电网企业理解的管制定价方法似乎是收入上限法。决策主体及对决策结果有影响力的相关利益主体在定价目标上的不一致导致定价办法本身存在明显缺陷。


3.定价办法存在的问题。


第一,准许成本和有效资产等核定范围比较笼统。如《定价办法》将输配电准许成本分为折旧费、材料费、修理费、职工薪酬以及其他费用等五类,并以这五类成本为基础进行成本归集、核算与调整。同目前国外按业务项目进行成本精细划分与核定的方式相比较,这种成本分类方式还比较粗放,既不能保证最终核算出的输配电价准确体现成本,同时也不利于对各项业务成本项目实施有效监管。第二,没有考虑成本或资产的使用率。目前准许成本和有效资产等主要只考虑成本或资产是否与输配电业务直接相关,却没有考虑成本或资产的使用情况,低使用率的成本全部记入准许成本,或使用率的资产全部作为有效资产,必然诱导投资过剩。第三,准许收益率核定规则不明确。目前的定价办法允许准许收益率在较大范围内变化,但是,对如何在这个范围内取值却没有具体规定。理论上,输配电阻塞情况是决定准许收益率大小的重要指标,如果输配电阻塞严重,则应该选择较高的准许收益率;反之亦然。但是,定价办法中没有具体规定,也没有做相应的要求。第四,准许收益没有形成闭环控制机制。①准许收益用绝对指标和相对指标衡量不明确和不统一,定价办法中虽然使用相对收益即准许收益率,但是却没有对实际年度收益率的评价制度,监管周期内输配电价调整的规则中也没有强调和使用这个指标,而是使用了投资差异等指标。②由于实际经营数据与核价时的预测数据的差异所造成的电网企业准许收益(权益收益率)差异没有控制或调校机制。由于实际数据与核价参数会有差异,实际收益率与准许收益率也会有差异,如果不进行年度实际收益率与准许收益率比对,准许收益定价规则就失去了意义。这种情况也适用于准许成本的分析,如果不对实际发生成本进行是否符合准许条件的界定,准许成本规则也失去意义。因此,准许成本与准许收益都没有形成闭环控制机制。